Im Herbst 2024 stellten wir Entscheidern, Wissenschaftlern und weiteren Stakeholdern fünf Fragen rund um das Thema Regulierung, Besteuerung und Schwarzmarkt von E-Zigaretten und Liquids – vor dem Hintergrund unserer Recherchen mit dem Hamburger Abendblatt zum Verkauf illegaler Disposables. Bei einigen hat es etwas länger gedauert, bis wir eine Antwort erhielten und dann kam der Bruch der Bundesregierung, das Ampel-Aus. Mit dem einsetzenden Wahlkampf kam vermehrt die Frage auf, wie die Parteien denn eigentlich zum Thema E-Zigarette aufgestellt sind. Wir wollen in diesem Artikel versuchen, darauf eine Antwort zu geben, basierend auf den erhaltenen Rückläufern der Parteien.
Die Wähler sollten ihr Kreuzchen bei der Partei setzen, von der sie sich versprechen, unser Land wieder in die Spur zu bringen. Auch wenn die E-Zigarette nur ein Randthema ist, könnte es aber dennoch das Zünglein an der Waage sein. Wenn sich jemand zwischen zwei oder mehr Parteien nicht entscheiden kann, könnten Randthemen hier durchaus den Ausschlag geben. Auch 2-3 Mio. erwachsene E-Zigaretten-Nutzer sind Wähler!
Unser Schreiben ging an sehr viele uns bekannte Politiker, die sich bereits öffentlich oder in ihrem Amt mit der E-Zigarette beschäftigt haben, zusätzlich noch an die entsprechenden Bundestagsfraktionen und Vorstände der Parteien. Da es bei jeder Partei mehrere Adressaten gab, sind wohl interne Abstimmungen erfolgt, wer denn schließlich die Antwort erteilen soll. Daher hat es teils auch recht lang gedauert, bis wir eine Antwort bekamen. Nur eine einzelne Antwort je Partei zu bekommen ist ein üblicher Ablauf.
Neben den Parteien wurden auch Nichtregierungsorganisationen befragt, die im Bereich Tabakkontrolle aktiv sind. Unabhängig von der inhaltlichen Ausrichtung, also ob Pro oder Contra, erhielten wir leider so gut wie keine Rückmeldung. Die Gewerkschaft der Polizei aber hat geantwortet, genau wie Prof. Dr. Bernd Werse, der neue Direktor des Instituts für Suchtforschung der Frankfurt UAS. Von den angeschriebenen Wissenschaftlern äußerte sich noch Prof. Dr. Bernd Mayer, Toxikologe an der Universität Graz. Zuletzt liegt uns noch eine Einschätzung unseres Anwalts vor, der uns seit dem Gutachten zum Entwurf des Tabaksteuermodernisierungsgesetz beratend zur Seite steht.
Unsere Fragen
1) Woran scheitert Ihrer Meinung nach die Durchsetzung von seit acht Jahren gültigen Gesetzen zum Verkauf von E-Zigaretten und Nachfüllflüssigkeiten?
2) Sehen Sie einen Zusammenhang zwischen der Ausgestaltung der Besteuerung von Liquids für E-Zigaretten von 2022 und dem sich rasant ausbreitenden Schwarzmarkt?
3) Wie sollen weitere Regulierungen umgesetzt werden, wenn die bisherigen schon nicht durchsetzbar sind?
4) Für Shisha Tabak gab es 2024 eine Überarbeitung der Tabaksteuer, um weitere Verschiebungen in den Schwarzmarkt zu verhindern. Wie ist Ihre Meinung zu einer entsprechenden Nachschärfung bei Substituten?
5) Ist Ihnen unser Positionspapier zur Überarbeitung der Tabaksteuer bekannt, welches sowohl die Verschiebungen in den Schwarzmarkt als auch die Problematik der Einweg-/Wegwerfgeräte adressiert? (https://bvra.info/wp-content/uploads/2023/11/Arbeitspapier_Einweg_Steuer_BVRA.pdf)
Die Antworten der Parteien geben wir nachfolgend im Volltext wieder, beginnend mit den drei Parteien der Ampelkoalition. Man sollte beachten, dass alle Antworten vor dem Bruch der Ampelkoalition gegeben wurden!
SPD
Als Olaf Scholz als Finanzminister in der Merkel Regierung Anfang 2020 das Tabaksteuermodernisierungsgesetz auf den Weg gebracht hat, hagelte es zunächst von allen Seiten Kritik. Selbst der Bündnispartner CDU war keineswegs einverstanden mit dem Entwurf, was zu einer hitzigen Debatte geführt hat. Ein Machtwort beendete schließlich das Gezerre und es kam ein Gesetz dabei heraus, das man als schlimmer ansehen muss, als den ursprünglichen Entwurf. Der sah nämlich nur eine Steuer auf nikotinhaltige Liquids vor. In der Bundestagswahl 2021 wurde Herr Scholz dann zum Kanzler gewählt und damit war eine Änderung des bestehenden Gesetzes nicht mehr möglich. Er hätte dem als Kanzlers ganz sicher nicht zugestimmt.
Der Markt hat sich inzwischen weiter entwickelt, erste Zahlen zu den Steuereinnahmen liegen vor und die Einweggeräte (Disposables) fluten den Markt – sehr oft auf illegalen Kanälen. Mit diesen drei Jahren Erfahrung und unseren Fragen wollten wir von der SPD wissen, ob sich ihre Sichtweise geändert hat.
Es antwortete Carlos Kasper, MdB
zu 1): Wie bei jedem Gesetz gibt es Personen, die sich nicht daran halten und der Allgemeinheit so Schaden zufügen. Deshalb setze ich mich im Bundestag für eine gute personelle und technische Aufstellung des Zolls sowie der anderen Sicherheitsbehörden ein. Denn nur so können Gesetze zum Verbraucher- und Jugendschutz tatsächlich auch durchgesetzt werden.
zu 2): Schwarzmärkte entstehen nicht per se durch Besteuerung, sondern durch die unterschiedliche Besteuerung innerhalb der EU. Hier liegt Deutschland im Mittelfeld. Trotzdem unterstütze ich die Pläne der EU, die Besteuerung von E-Zigaretten europaweit zu harmonisieren und einen Mindeststeuersatz einzuführen. Dem verbleidenden Schwarzmarkt muss mit Kontrollen und Ermittlungen entgegengewirkt werden.
zu 3): Derzeit sind keine weiteren Regulierungen geplant. Die bisherige Regulierung wird besser durchsetzbar, sobald wir endlich die Schuldenbremse reformieren und stärker in unsere Sicherheitsbehörden investieren. Dazu sind die Positionen innerhalb der Koalition bekannt.
zu 4): Die angesprochene Überarbeitung der Tabaksteuerverordnung für Shisha-Tabak war keine Nachschärfung. Grundsätzlich setze ich mich für eine schrittweise Erhöhung der Tabaksteuer für jegliche Formen des Nikotin-Konsums, einschließlich der E-Zigaretten, ein. Ich sehe eine Besserstellung von Alternativprodukten wie E-Zigaretten, Tabakerhitzer oder Nikotinbeutel sehr kritisch. Genauso wie herkömmliche Zigaretten machen diese Alternativprodukte süchtig und sind gesundheitsschädigend. Steuererleichterungen oder Ausnahmen bei Werbeverboten wären da absolut falsche Signale. Besonders gefährlich sind aus meiner Sicht Einweg-E-Zigaretten in süßen Geschmäckern und bunten Farben. Durch sie werden insbesondere junge Menschen sehr früh an das Rauchen gewöhnt. Das dürfen wir nicht durch niedrige Steuern oder Werbung weiter fördern. Rauchen, egal ob herkömmliche Zigarette oder E-Zigarette, ist und bleibt gesundheitsgefährdend.
zu 5): In Ihrem Positionspapier sprechen Sie die Verbreitung der Einweg- und Wegwerfgeräte an. Diese Geräte stellen auch für unsere Umwelt ein großes Problem da, das angegangen werden muss. Deshalb unterstütze ich ein Verbot von Einweg-Geräten auf EU-Ebene.
Bündnis 90/Grüne
Die Grünen waren die einzige der großen Parteien, die nicht reagiert und geantwortet hat. Noch 2021 waren sie klar für eine Besteuerung nach dem Prinzip der Schädlichkeit. Demzufolge war ihnen damals die Besteuerung der E-Liquids viel zu hoch angesetzt. Das Thema E-Zigarette wird innerparteilich sehr kontrovers diskuttiert. Da gibt es die Hardliner um Renate Künast, die am liebsten sofort alles verbieten würden. Aber an der Basis vernimmt man sehr viel differenzierte und gemäßigtere Töne.
Die Landesgruppe Drogenpolitik Berlin hat einen Änderungsantrag zum Wahlprogramm auf den Weg gebracht, der u.a. die Streichung der Forderung nach einem Aromaverbot für Liquids vorsieht. Das ist beileibe nicht der einzige Änderungsantrag, der zur Außerordentlichen Bundesdelegiertenkonferenz Ende Januar 2025 eingebracht werden soll. Ob eine Vielzahl der Anträge Erfolg haben wird, sei einmal dahingestellt. Aber allein die Diskussion darüber zeigt, wie unterschiedlich verschiedene Themen innerparteilich wahrgenommen werden. Dass die gemäßigten Stimmen hierbei vorrangig aus dem Bereich Sucht- und Drogenpolitik kommen, ist sicher kein Zufall.
FDP
Die Liberalen waren von Anfang an gegen diese Besteuerung, sahen aber in der Koalition keine Mehrheit für Änderungen. Die Ablehnung der Besteuerung in der jetzigen Form ist sicherlich auch ihrem Credo geschuldet: So wenig staatliche Eingriffe wie möglich. Die FDP stand immer für einen sich selbst regulierenden Markt. Der Staat sollte nur steuernd eingreifen, um Fehlentwicklungen vorzubeugen. Leider hat die FDP es versäumt, als Leiter des Finanzministeriums diese Fehlentwicklung wieder zu korrigieren. In der Koalition mit der SPD wäre das vermutlich aber auch sehr schwierig geworden und hätte einen weiteren Streit herauf beschworen. Die Antwort der FDP ist ein Statement, in dem die einzelnen Punkte unserer Fragen gesamtheitlich betrachtet werden.
Es antwortete Philip Proske, Büroleiter Till Mansmann, MdB
E-Zigaretten sind mehr als nur ein Genussmittel – sie bieten eine echte Alternative zu herkömmlichen Tabakprodukten und können dabei helfen, gesundheitliche Risiken zu minimieren. Deshalb ist es höchste Zeit, dass auch die politischen Entscheidungsträger über alle Fraktionen hinweg das Potenzial dieser Produkte erkennen und nutzen!
Die Große Koalition hat damals leider die Chance verpasst, mit dem Tabaksteuermodernisierungsgesetz ein Zeichen im Sinne des Ansatzes der Tobacco Harm Reduction zu setzen. Wir stehen weiterhin hinter der Idee, eine Regulierung zu schaffen, die das geringere Schadenspotenzial von E-Zigaretten ernst nimmt, Konsumenten schützt und die Konsumfreiheit der Menschen dieses Landes betont.
Die Kritikpunkte bezüglich der Verschiebung hin zum Schwarzmarkt und der mangelhaften Durchsetzung bestehender Regulierungen teile ich. Die aktuellen Regelungen zur E-Zigarette sollten auf den Prüfstand gestellt werden, um deren deutlich reduziertes Schadenspotenzial sachgemäß zu berücksichtigen. Die aktuelle Lage zeigt, dass die bisherigen Gesetze nicht ausreichen, um Verbraucher effektiv zu schützen und gleichzeitig den Schwarzmarkt zu bekämpfen. Wir Freie Demokraten bleiben dabei: Wir sind offen für eine neue, vernünftige Regulierung, die auf Fakten basiert und Schaden reduziert.
Bislang fehlt es an den nötigen parlamentarischen Mehrheiten. Wir werden trotzdem weiterhin für dieses wichtige Anliegen kämpfen!
CDU
Die CDU stemmte sich vehement gegen den ersten Entwurf zum Tabaksteuermodernisierungsgesetz Anfang 2021. Die Verhandlungen der Unterhändler von SPD und CDU stagnierten, die Fronten schienen verhärtet. Erst ein Machtwort beendete den Konflikt und sorgte für die bestehende Fassung des Gesetzes als Kompromiss aus den Verhandlungen.
Es antwortete Max von Stünzner, Büro Hans-Jürgen Thies, MdB
zu 1): Die unzureichende Durchsetzung der geltenden Gesetze für E-Zigaretten und Nachfüllflüssigkeiten hat mehrere Ursachen. Ein zentrales Problem ist die personelle Unterbesetzung und fehlende Ausstattung der zuständigen Kontrollbehörden wie Zoll und Kommunen, die nicht ausreichend in der Lage sind, den stark expandierenden Markt umfassend zu überwachen. Besonders besorgniserregend ist der boomende Online-Handel, der es illegalen Anbietern erheblich erleichtert, sich staatlichen Kontrollen zu entziehen. Zudem fehlt es an einer klaren Zuständigkeitsverteilung und an einer besseren und effizienteren Koordination zwischen den beteiligten Behörden, was die Durchsetzung der Vorschriften weiter erschwert.
Für die Verbraucher hat dies schwerwiegende Folgen: Auf dem Schwarzmarkt angebotene Produkte sind meist nicht zertifiziert und entziehen sich jeglicher Qualitätskontrolle. Dadurch steigt das Risiko, dass Konsumenten möglicherweise gesundheitsschädliche oder gar gefährliche Produkte verwenden. In einigen Fällen mischen Verbraucher sogar ihre eigenen Liquids, was aufgrund mangelnder Kenntnis und fehlender Qualitätskontrollen zu unvorhersehbaren sowie potenziell schwerwiegenden gesundheitlichen Konsequenzen führen kann.
zu 2): Ja, es besteht ein deutlicher Zusammenhang zwischen der damaligen Anpassung der Steuer auf Liquids im Jahr 2022 und der raschen Expansion des Schwarzmarktes. Die erheblichen Preissteigerungen für legale Produkte haben viele Verbraucher dazu veranlasst, auf billigere, aber illegale Alternativen zurückzugreifen. Oft wissen die Endkonsumenten jedoch nicht einmal, dass sie „Schwarzmarkt-Produkte“ erwerben. Hier muss dringend gegensteuert werden, um diesen Trend zu stoppen.
zu 3): Um zukünftige Regulierungen wirksam umzusetzen, muss zunächst sichergestellt werden, dass die bereits bestehenden Gesetze konsequenter durchgesetzt werden. Dies erfordert eine signifikante Aufstockung der personellen und finanziellen Ressourcen bei den zuständigen Behörden. Ein weiterer Schritt wäre die gesetzliche Verpflichtung der Plattformen, auf denen diese Produkte verkauft werden, strengere Altersverifikationssysteme und Überwachungsmaßnahmen einzuführen. Doch auch wenn diese Maßnahmen umgesetzt werden würden, bin ich weiterhin der Meinung, dass Einweg-Vapes grundsätzlich verboten werden sollten.
Daher hat die CDU/CSU-Fraktion im Bundestag bereits ein Verbot von Einweg-E-Zigaretten gefordert (BT-Drucksache 20/11963), da diese nicht nur umweltschädlich sind, sondern auch die Verbreitung illegaler Produkte begünstigen. Leider scheitert die Einführung eines nationalen Verbots, wie es in einigen europäischen Nachbarländern bereits existiert, derzeit an der Blockadehaltung der FDP.
zu 4): Eine gezielte Anpassung der Tabaksteuer für Substituten wie E-Zigaretten-Liquids könnte tatsächlich helfen, die Verlagerung in den Schwarzmarkt einzudämmen. Es ist jedoch entscheidend, dass eine solche Maßnahme wohlüberlegt und differenziert erfolgt, um unerwünschte Nebeneffekte zu vermeiden. Eine optimierte Steuerstruktur, die legale Produkte wettbewerbsfähiger macht und gleichzeitig den Schwarzmarkt unattraktiv gestaltet, könnte hier der richtige Ansatz sein. Zusätzliche begleitende Maßnahmen, wie die verstärkte Aufklärung der Verbraucher über die Risiken illegaler Produkte und die Förderung von Qualitätsstandards für legale Alternativen, sind ebenfalls notwendig.
zu 5): Ja, Ihr Positionspapier ist mir bekannt, und ich habe es mit großem Interesse gelesen. Die von Ihnen angesprochenen Herausforderungen, insbesondere die Schwierigkeiten bei der Durchsetzung bestehender Gesetze aufgrund langwieriger Prozesse bei den zuständigen Behörden, sind mir vertraut und äußerst relevant. Die CDU/CSU-Fraktion hat bereits konkrete Vorschläge zur Lösung dieser Situation erarbeitet, und es liegt nun an der Bundesregierung, diese aufzugreifen und umzusetzen. Besonders der Schwarzmarkt für solche Produkte muss dringend eingedämmt werden, um den Schutz der Jugendlichen zu gewährleisten.
Ich möchte betonen, dass ich mich weiterhin aktiv für eine strenge und vor allem effektive Regulierung, insbesondere von Einweg-E-Zigaretten, einsetzen werde.
DIE LINKE
Die Linke war einer der Akteure, die sich in der Opposition sehr kritisch gegen Besteuerung und Regulierung der E-Zigarette eingesetzt hat. Sie hatten mehrere Kleine Anfragen an die Bundesregierung auf den Weg gebracht und auch selbst einen Gegenvorschlag ausgearbeitet. Ihr Statement zu unseren Fragen kann man als Abrechnung einer verfehlten Politik verstehen.
Es antwortete Benjamin Cers, Büro Ates Gürpinar, MdB
DIE LINKE hat das Tabaksteuermodernisierungsgesetz (TabStMoG) abgelehnt und einen Gegenvorschlag im Bundestag eingebracht (https://dserver.bundestag.de/btd/19/305/1930531.pdf). Schon damals haben wir wie viele andere Akteure vor der Verlagerung des Handels in illegale Märkte gewarnt, wie es bereits vorher in anderen Staaten geschehen war. Wir sehen mit großer Sorge, dass diese Entwicklung eingetreten ist und durch die unterfinanzierten Behörden des Bundes (z.B. Zoll) und der Länder (z.B. der Gewerbeüberwachung) kaum effektiv zu bekämpfen ist. Unser Vorschlag für eine Besteuerung berücksichtigt die realen Gesundheitsauswirkungen des Dampfens gegenüber dem Tabakrauchen und setzt die Steuer für nikotinhaltige Liquids um ein Vielfaches niedriger an. Nikotinfreie Produkte sollten steuerfrei sein, ebenso alle benötigten Geräte wie Verdampfer.
Es kann nicht sein, dass die Ampel erst sehenden Auges einen riesigen Schwarzmarkt provoziert und die Behörden und damit die Bevölkerung mit den entstehenden Problemen alleine lässt.
Wir fordern die Bundesregierung auf, die negativen Entwicklungen ernst zu nehmen und die hohen Zusatzsteuern auf eZigaretten deutlich zu reduzieren. Lehnt sie das weiter ab, muss sie aber wenigstens die negativen Folgen managen. Sie muss die Behörden mit dem benötigten Personal ausstatten. Die Konsument*innen werden den gleichen Risiken wie bei anderen Schwarzmärkten ausgesetzt: Unklare Produktqualität, Gesundheitsgefahren, keine Rechte gegenüber Verkäufern, kein Jugendschutz. Durch die höhe Besteuerung gibt es durch die Risiken für die Konsument*innen und den höheren Aufwand für Behörden auch nicht mal die erhofften Steuereinnahmen. Eine Lose-lose-lose-Situation und ein totaler gesetzgeberischer Reinfall. Dass auch die Länder etwa in der Gewerbeüberwachung vollkommen überfordert sind, die bestehenden Regelungen durchzusetzen, verschärft die Situation weiter.
Einweg-eZigaratten sehen wir grundsätzlich kritisch, weil sie mit einer enormen Ressourcenverschwendung und Umweltbelastung verbunden sind und oft nicht ordnungsgemäß entsorgt werden. Sie sprechen zudem nicht (ex-) Raucher*innen, sondern vielmehr nichtrauchende Jugendliche an. Das große Argument für die eZigarette als deutlich risikoärmere Alternative zur Tabakzigarette entfällt damit. Doch auch hier muss anerkannt werden, dass Verbote oder stark erhöhte Steuern wohl nur Ausweichverhalten und illegale Märkte und damit eher mehr als weniger Probleme erzeugen würden. Der Weg muss daher über Aufklärung und Präventionsarbeit in Schulen gehen sowie über mehr Personal für die Durchsetzung der geltenden Regelungen in den Bundes- und Landesbehörden.
Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft (BMEL)
Das BMEL unter Führung des Grünen Chem Özdemir antwortete auf unsere Anfrage mit nachfolgendem Statement.
Es antwortete die Parlamentarische Staatssekretärin des BMEL Dr. Ophelia Nick, MdB
Die Verringerung des Tabakkonsums und ein möglicher Schutz vor den Gefahren des Rauchens wie auch des Passivrauchens sind vordringliche gesundheitspolitische Ziele, die von der Bundesregierung mit aufeinander abgestimmten präventiven, gesetzlichen und strukturellen Maßnahmen verfolgt werden. Hier ist es wichtig, insbesondere Jugendliche vom Rauchen abzuhalten bzw. ihnen den Ausstieg aus dem Rauchen zu erleichtern. Dies ist auch der Ansatz der europäischen Tabakproduktrichtlinie, die mit dem Tabakerzeugnisgesetz und der Tabakerzegnisverordnung in nationales Recht umgesetzt wurde.
Ich möchte Sie hierzu darauf hinweisen, dass die Einhaltung dieser rechtlichen Vorschriften von den Marktüberwachungsbehörden der Bundesländer kontrolliert wird. Eine Liste der zuständigen Überwachungsbehörden der Länder ist auf der Seite des Bundesamtes für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit unter folgendem Link zu finden: https://www.bvl.bund.de/SharedDocs/Downloads/03_Verbraucherprodukte/Tabak/tabak_ueberwachungsbehoerden.pdf
Ferner möchte ich Sie darauf hinweisen, dass das Bundesministerium der Finanzen für steuerrechtliche Aspekte im Zusammenhang mit Tabakerzeugnissen und verwandten Erzeugnissen zuständig ist und das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, nukleare Sicherheit und Verbraucherschutz für die in dem Schreiben adressierten Aspekte des Umweltschutzes im Zusammenhang mit Einweg-E-Zigaretten zuständig ist. Hinsichtlich der erwähnten Regelungen zum Jugendschutz ist an das Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend zu verweisen.
Bundesdrogenbeauftragter der Bundesregierung
Als Reaktion auf unsere Anfrage bekamen wir die Einladung zu einem Videocall mit dem Büroleiter Herrn Dr. Pietsch und Frau Horn. Mit beiden hatten wir bereits in den letzten 2 Jahren Kontakt. Dies war also das dritte Treffen, über das wir bereits am 20.11.2024 einen Artikel veröffentlicht haben.
Gewerkschaft der Polizei
Die GdP warnte bereits frühzeitig vor einem „Startup für Kriminelle“, als die Steuerpläne bekannt wurden. Die aktuelle Stellungnahme der GdP/Bezirksgruppe Zoll bestätigt noch einmal die ursprünglichen Befürchtungen und mahnt eine sinnvollere Anpassung der geltenden Regelungen an.
Es antwortete Matthias Seidensticker, GdP Bezirksgruppe Zoll
zu 1): Die grundsätzliche Durchsetzung scheitert zum einen an dem komplexen Zuständigkeitsgewirr der Kontrollbehörden, zum anderen am Personalmangel in diesem.
Die Überwachung der jeweiligen Prozesse liegt teilweise bei Landes-, teilweise bei Bundesbehörden. Aufgrund datenschutzrechtlicher Regelungen, sowie Besonderheiten der jeweiligen Länder und des Bundes verkompliziert sich die Bearbeitung, da gewonnene Informationen nur bedingt oder überhaupt nicht geteilt werden dürfen. Hinzu kommen personelle Engpässe hinweg durch alle Behörden. Die verantwortlichen Kontrolleinheiten – zum Beispiel in der Bundeszollverwaltung- haben darüber hinaus ein enormes Spektrum an anderen Aufgaben zu bewältigen, so dass die Steueraufsicht, also den entsprechenden Kontrollen der verbrauchssteuerrechtlichen Vorgaben, nur ein Aufgabengebiet von vielen ist und eine vollumfängliche Überwachung des Marktes nicht möglich ist.
zu 2): Dem Schwarzmarkt in der jetzigen Form wurde durch die Regelungen des Tabaksteuermodernisierungsgesetzes alle Türen geöffnet.
Durch die konkreten Vorgaben einer maximalen Substitutmenge je Verkaufseinheit wurden den Anforderungen des Marktes und den Wünschen der Konsumenten nicht nachgekommen und somit ein Parallelmarkt geschaffen, der sich mehr auf de Bedürfnisse des „Kunden“ einstellt. Eine Besteuerung der Substitute nach dem TabStG stimmen wir grundsätzlich zu. Die Art und weise wie dies durchgesetzt wurde hat jedoch zum einen den bereits aufgeführten Schwarzmarkt zu folge, zum anderen einen Parallelmarkt, der bereits Ausmaße organisierter Kriminalität angenommen hat. Durch die Aufhebung der Mindestsubstitutmenge je Verkaufseinheit könnte jedoch zumindest in diesem Punkt eine Entschärfung der Situation erreicht werden, indem die Konsumenten die Möglichkeit haben, Ware mit mehr als 2 ml Substitute zu erhalten.
Letztendlich hat ein offener Parallelmarkt mit Waren, die einen Inhalt von mehr als 2 ml Substituten aufbieten können, entwickelt, welcher so besorgniserregende Ausmaße angenommen hat, dass dieser offen neben dem Legalmarkt existiert und die unversteuerten Waren im Handel offen neben den legalen Waren angeboten werden. Insbesondere in den Großstädten ist dies gängige Verfahrensweise. Dazu hinaus kommt eine reger und nicht zu überwachender Onlinehandel, der natürlich auch on Jugendlichen und Minderjährenden aufgrund fehlender Überwachung genutzt wird.
zu 3): Eine entsprechende Umsetzung der Regelungen kann nur durch eine bessere Vernetzung der entsprechenden Überwachungsbehörden, die Möglichkeit eines behördenübergreifenden Informationsaustausches, sowie der personellen Stärkung der entsprechenden Behörden gewährleistet werden. Darüber hinaus ist eine stärkere Zusammenarbeit der Wirtschaft mit den Kontrollbehörden wünschenswert, um den Markt und die entsprechenden Entwicklungen stehts in die Risikoanalyse einfließen zu lassen.
zu 4): Nach unserer Auffassung wäre zumindest eine Anpassung der Regelung in Bezug auf die maximalen Füllmengen von E-Zigaretten bzw. Nachfüllbehältern sinn- und zweckvoll, da insbesondere dadurch schon ein Teil der Anforderungen der Konsumenten Rechnung getragen werden und somit ein Anreiz geschaffen werden würde eher zu diesem als zum Schwarzmarkprodukt zu greifen.
Hinsichtlich der tabaksteuerrechtlichen Regelungen kann ich nur noch einmal erwähnen, dass wir grundsätzlich die Tabaksteuererhebung auf diese Produkte nicht in Frage stellen und der Funktion als Lenkungssteuer durchaus postiv gegenüberstehen, die Ausgestaltung dieser in Bezug auf die betroffenen Produkte jedoch ggfls. durch den Gesetzgeber evaluiert werden sollte um die Regelungen den Marktverhältnissen und der Realität anzupassen.
zu 5): Das entsprechende Positionspapier ist uns bekannt. Die Bundeszollverwaltung und damit die Kolleginnen und Kollegen der Kontrolleinheiten sowie des Zollfahndungsdienstes sind grundsätzlich für die Verfolgung der tabaksteuerrechtlichen Verstöße sowie der Verstöße im Rahmen der Einfuhr der Geräte zum Konsum der Substitute zuständig. Die Problematik der Einweg- und Mehrwegzigaretten, die Verkehrsfähigkeit der entsprechenden Geräte (CE-Kennzeichnungen, Konformität mit den gesetzlichen Regelungen innerhalb der EU bzw. der Bundesrepublik, Produktfälschungen) ist bereits im Prozess der Einfuhr dieser Waren einer enormen Problematik unterlegen, da die Fälschungen bzw. unversteuerten Billigimporte aus Fernost neben den tabaksteuerrechtlichen Verstößen auch Bereiche des gewerblichen Rechtschutz (Fälschungen) und der allgemeinen Verkehrsfähigkeiten der Geräte (CE-Kennzeichnungen, fragwürdige Akkugrößen, technische Sicherheit der Geräte) tangieren und somit eine personalintensive und umfangreiche Überwachung der Einfuhr sowie Kontrolle des Marktes notwendig wäre. Wie bereits erwähnt ist dies jedoch aus den in den übrigen Punkten an geführten Gründen nur im begrenzten Umfang möglich.
Fazit: Eine Lösung der Probleme könnte sich nach Auffassung der GdP Bundespolizei | Zoll ergeben, wenn zum einen die gesetzlichen Regularien den tatsächlichen Anforderungen des Marktes angepasst werden und die Zusammenarbeit der entsprechenden Länderübergreifenden Behörden (inklusive Bund) durch Schaffung der rechtlichen Möglichkeiten optimiert werden. Darüber hinaus muss eine konsequente Stärkung der Kontrollbehörden insbesondere in personeller Sicht erfolgen, um flächendeckende Kontrollmaßnahmen in einheitlicher Qualität und Quantität sicherzustellen.
Prof. Dr. Bernd Werse, Direktor des Instituts für Suchtforschung der Frankfurt UAS
Herr Prof. Dr. Werse entschuldigte sich dafür, dass er zu den meisten Fragen nicht allzu viel sagen könne. Aber unsere Frage 2 nach dem Zusammenspiel von Besteuerung und Schwarzmarkt hat er dann doch beantwortet. Und unser Positionspapier war ihm noch nicht bekannt, sagte aber zu, dies nachzuholen.
zu 2): Davon ist auszugehen, da es immer entsprechende Ausweichbewegungen gibt bei Verteuerungen oder anderen Verfügbarkeitseinschränkungen. Allerdings fehlen mir noch etwas die Belege dafür, welche Rolle der Schwarzmarkt tatsächlich spielt. Nach dem, was bei Ihnen zu lesen ist, geht es hier ja eher um eine Art Graumarkt, also legale Firmen, die z.T. illegale Produkte vertreiben, und das ziemlich ungehindert. Auch hier gibt es also anscheinend vor allem ein starkes Vollzugsdefizit, was die Verfolgung angeht.
Prof. Dr. Bernd-Michael Mayer, Pharmakologe & Toxikologe der Universität Graz
Als Pharmakologe kann ich einige Fragen nicht faktenbasiert beantworten, sondern nur meine persönliche Einschätzung wiedergeben.
zu 1): Das weiß ich schlichtweg nicht. Ein zentrales Problem ist vermutlich der Verkauf von E-Zigaretten außerhalb von Fachgeschäften, also in Kiosken und dergleichen, wo weder Jugendschutz noch sonstige Regulierungen umgesetzt werden. In Österreich ist der Verkauf auf Dampfshops und Trafiken beschränkt. Da mag es zwar betreffend Jugenschutz ebenfalls schwarze Schafe geben, aber nicht registrierte Produkte werden dort meines Wissens nicht angeboten. Die Situation ist meines Erachtens hoch problematisch, da der Verstoß gegen bestehende Regulierungen leztendlich der Produktgruppe „E-Zigarette“ angelastet wird und damit kontraproduktive Verbote begründet werden.
zu 2): Auch ohne Expertise bei diesem Thema sagt einem der Hausverstand, dass KonsumentInnen in Anbetracht der völlig überzogenen Steuer in D auf Grauzonen der Beschaffung ausweichen. Und die angedachten Verbote werden die Situation verschlimmern, wie das Beispiel Australien besonders drastisch zeigt. Dort hat man auf diese Weise einen neuen Drogenkrieg angezettelt, wobei die „Droge“ ein harmloses Genussmittel ist, das man rezeptfrei in Apotheken kaufen kann.
zu 3): Selbstredend sollte man vor weiteren Beschlüssen zunächst die bestehenden Gesetze exekutieren.
zu 5): Ich bin mit Ihren Ausführungen großteils einverstanden, denke aber, dass man die Einweg-Produkte differenziert betrachten sollte und nicht das Kind mit dem Bade ausschütten darf. Händler erzählen mir regelmäßig, dass die mit diesen Geräten RaucherInnen zum Umstieg bewegen konnten, denen alles andere zu komplex ist. Sogar das Nachfüllen von Pods wird häufig abgelehnt. Ein Kompromiss wären die mittlerweile verfügbaren aufladbaren Geräte mit Wegwerf-Pods. Nachdem wir alle unsere Smartphones aufladen, sollte das auch mit einer E-Zigarette zu bewältigen sein. Wir sollten möglichst viele RaucherInnen zum Umstieg motivieren und ihnen diesen möglichst einfach machen.
Abgesehen vom Jugendschutz und der Umweltproblematik sehe ich bei diesen Geräten auch die Inhaltsstoffe kritisch. Viele (die meisten?) der Einwegprodukte schmecken extrem süß und enthalten offenbar recht hohe Konzentrationen an potentiell toxischer Sucralose. Damit gefährdet man nicht nur die Gesundheit der NutzerInnen, sondern gewöhnt diese an den extrem süßen Geschmack, sodass herkömmliche Liquids nicht mehr akzeptabel erscheinen. Warum der Gesetzgeber Menthol, Erdbeer und andere völlig harmlose Aromastoffe verbieten will, Sucralose hingegen unreguliert bleibt, weiß ich nicht.
Persönliche Einschätzung unseres Anwaltes
Es antwortete RA Marko Uhl
zu 1): Die Durchsetzung obliegt, je nach verfolgtem Interesse, jeweils unterschiedlichen für Ihren Bereich zuständigen Bundes- und Landesbehörden und Kommunen. Die zweistufige Altersverifikation nach dem Jugendschutzgesetz obliegt den zuständigen Behörden der Länder bzw. Überwachung durch die Kommunen. Die Einhaltung gültiger Regularien zur Verkehrsfähigkeit nach dem Tabakerzeugnisgesetz obliegt den zuständigen Marktüberwachungsbehörden der Länder. Die Sicherung des Verbrauchsteueraufkommens nach dem Tabaksteuerrecht obliegt dem jeweils zuständigen Hauptzollamt, welches als Teil einer Bundesbehörde agiert. Daneben sind zudem die für die Durchführung der Gewerbeordnung zuständigen Stellen involviert.
Um die Durchsetzung zu optimieren, müssen die einzelnen Behörden über entsprechende personelle Ressourcen verfügen und sich zudem im Rahmen ihrer (rechtlichen) Möglichkeiten verstärkt (auch länderübergreifend) austauschen. Der Informationsaustausch wird erfahrungsgemäß durch Geheimhaltungsvorschriften, Datenschutz und Steuergeheimnis behindert. Darüber hinaus zeigt unser föderaler Bundesstaat insbesondere auch in Ihrem Beispiel seine Schwächen. Da kein Bundes-, Landes-, oder Kommunal-Exekutivorgan allein zuständig ist, arbeitet jede Behörde unabgestimmt in ihrem Bereich und Synergien bleiben auf der Strecke, teilweise so extrem, dass keine Aufgabenwahrnehmung mehr erfolgt.
Ein weiteres Vollzugsdefizit ergibt sich aufgrund der Binnenmarktregelungen und unzureichenden Kontrollen im Paketverkehr aus Drittländern. Das Paketaufkommen ist derart groß geworden, dass keine ausreichenden Kontrollen mehr stattfinden können. An dieser Stelle sind zusätzliche Gesetzesänderungen nicht zielführend und sollen allenfalls über die Machtlosigkeit der Überwachungsbehörden hinwegtäuschen.
Insbesondere die Zollverwaltung ist seit Einführung der Tabaksteuer für Substitute seit dem 01.07.2022 allerdings tätig gewesen und hat im Rahmen von Kontrollen Aufgriffe tätigen können, zu denen auf der Homepage des Zolls (www.zoll.de) entsprechende Pressemitteilungen veröffentlicht wurden. Dabei wurden die Kontrollen zum Teil auch unter Beteiligung von den zuständigen Behörden der Länder durchgeführt, siehe z.B. die Pressemitteilungen vom 08.09.2022 (HZA Köln unter Beteiligung der Lebensmittelüberwachung des Umwelt- und Verbraucherschutzamts der Stadt Köln sowie des Ordnungsdienstes der Stadt Köln), vom 28.11.2022 (HZA Erfurt unter Beteiligung des Stadtordnungsdiensts Erfurt), vom 27.02.2023 (HZA Dortmund unter Beteiligung von Polizei und Ordnungsamt), vom 16.03.2023 (HZA Dortmund unter Beteiligung des Ordnungsamts), vom 07.12.2023 (HZA Bielefeld nach Hinweis der Lebensmittelüberwachung des Kreises Gütersloh). Diese sogenannten Erfolgsmeldungen taugen zumindest als Tätigkeitsnachweis, sind insgesamt aber sicherlich nur ein Tropfen auf dem heißen Stein.
Ich kann nur eine Einschätzung im Hinblick auf die Tätigkeiten der Bundeszollverwaltung abgeben. Diese Einschätzung erfolgt aufgrund meiner langjährigen Tätigkeit als Referent bei der Generalzolldirektion, wie auch meiner langjährigen Tätigkeit als Streifenbeamter im Grenzaufsichtsdienst. Werten Sie meine Aussage daher bitte als persönliche Meinung, die sie gerne wiedergeben dürfen.
zu 2): Eindeutig ja… jede Gesetzesverschärfung zur Einschränkung oder Verteuerung des legalen Handels führt zur Erweiterung des Schwarzmarkthandels. Dass die Behörden nicht ausreichend kontrollieren und Aufdeckung von Verstößen gemessen an der Vielzahl vermutlich verschwindend gering ist, führt zur Steigerung der Attraktivität des Ausweichens auf den Schwarzmarkt. Die Strafen für Verstöße sind in keiner Weise abschreckend. Allein das enorme Einsparpotenzial über den Schwarzmarktbezug macht das Ausweichen derart verführerisch, dass sämtliche Gesundheitsrisiken hintenangestellt werden. Aus Sicht des Verbrauchers lohnt sich Gesetzestreue an dieser Stelle nicht.
zu 3): Wir haben kein Gesetzesdefizit. Wir haben ein Vollzugsdefizit. Soweit die Gesetzeseinhaltung nicht seriös kontrolliert wird, sind weitere Gesetzesverschärfungen offenkundig untauglich, um die legitimen Ziele zu erreichen. Bedauerlicherweise ist diese Vorgehensweise ein politisch probates Mittel, um den Anschein eines sinnvollen Handelns zu suggerieren. Solange die Untauglichkeit in der Gesetzgebung jedoch nicht kritisiert oder angefochten wird, wird es vermutlich auch keine Änderung an den politischen Spielregeln geben.
zu 4): Bei Shisha-Tabak wurde 2024 die Packungshöchstmengenbegrenzung auf 25 Gramm wieder aufgehoben. Diese wurde vor mehreren Jahren zur Bekämpfung des Schwarzmarkthandels eingeführt. Die Verschiebungen bei den Absatzzahlen und Steuereinnahmen belegen, dass die Einführung der damaligen Packungshöchstmengen den Schwarzmarkt begünstigt hat, anstatt ihn einzudämmen. Die nunmehr erfolgte Aufhebung der Packungshöchstmengen ist das Testat staatlichen Versagens bei der Einführung der damaligen Beschränkungen. Bei dieser Maßnahme gab es ebenfalls erheblichen Widerstand gegen die damalige Einführung und selbst in Reihen der Finanzverwaltung wurde die Einführung als untaugliche Maßnahme kritisiert. Trotzdem wurde die Beschränkung eingeführt und nunmehr ohne ausführliche Begründung wieder rückgängig gemacht.
Positiv ist, dass das zuständige Resort das Versagen eingesehen und die Regelung rückgängig gemacht hat. Dies ist zwar lobenswert aber eher die Ausnahme.
zu 5): Ja, das Papier ist bekannt.
Wir bedanken uns ausdrücklich bei allen Autoren für die Einsendung ihrer Antworten!
Beitragsbild von Vilkasss, pixabay
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